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药品生产经营要分开 投诉举报须辨明

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发布时间:2020-11-24 09:41 来源:
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案 情
  原告张某于2020年1月8日邮寄两份举报投诉信,举报投诉某大药房及某中药饮片公司在从事药品生产经营活动期间,经营销售不符合《中华药典》规定的“莲子”及“菊花”,要求广东省某市市场监管局依法查处。该市市场监管局在涉案受理决定中对张某的投诉不予受理。张某对该决定不服,依法向该市人民政府申请行政复议,未果,遂以该市市场监管局和该市人民政府为共同被告,向该市第一中级人民法院提起行政诉讼。一中院经审理,认为市市场监管局以无药品生产领域监管权为由作出的不予受理决定,具有合法性,故判决原告败诉。
  从案情来看,本案的争议焦点是市市场监管局对药品生产环节涉嫌违法行为的投诉是否应予受理的问题。该问题可以分解为:一是张某能否对该中药饮片公司(药厂)生产假劣药行为进行投诉?二是市场监管局如何审查该投诉?三是市场监管局能否以及如何作出不予受理决定?

投诉生产者具有适法性
  投诉系指权益受侵害者对涉案主体侵害其权益的事实,向有关国家机关或者组织主张权益的行为。张某认为所购药品为假劣药,自身合法权益(财产权)遭到侵害,当然可以向相关监管部门投诉。
  《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》(以下简称《投诉举报办法》)第2条规定,投诉是指消费者,与经营者发生消费者权益争议,请求市场监管部门解决该争议的行为,该条确立起、投诉成立的所必备的主体、对象和内容三个要件:第一,投诉的主体是消费者。第二,投诉的对象为经营者。经营者有狭义和广义之别,狭义的经营者,是与生产者相对,仅指销售者。广义的经营者,不仅包括销售者,也包括生产者,《消费者权益保护法》(以下简称《消法》)即采广义说,故主要依据《消费者权益保护法》而制定的《投诉举报办法》所规定的经营者是包括生产者和销售者。第三,投诉的内容是处理民事争议,即请求解决与经营者之间消费权益争议。
  从本案来看,张某尽管只是从销售者(某大药房)处购买了“莲子”和“菊花”,但生产者(某中药饮片公司)也构成了经营者,《消法》第二条规定,“经营者为消费者提供其生产、销售的商品或者提供服务”应当符合法律规定,第四十条,消费者因商品缺陷造成权益损害的,可以向销售者要求赔偿,也可以向生产者要求赔偿,因此,如张某通过投诉这一法定渠道,向监管部门请求解决其与销售者和生产者之间的消费权益争议,于法有据,于情合理。

本案的投诉可视为举报
  本案张某虽向市场监管部门提出投诉,但其投诉的内容并不是请求其与经营者之间的权益争议,而是要求市场监管部门查处药品违法行为,这显然变成了举报,即向“市场监管部门反映经营者涉嫌违反市场监管法律、法规、规章线索的行为”。换言之,无论是张某对经营者销售的“莲子”“菊花”涉嫌为假劣药的投诉,还是对生产者生产的“莲子”“菊花”涉嫌为假劣药的投诉,都不是投诉,而是举报。相比较投诉而言,举报的主体更为广泛,既包括“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的消费者,也包括其他任何组织或者个人,而且因举报的诉求是要求相关行政部门查处违法行为,故举报具有明显的公法性,即旨在使经营者承担行政责任。张某向市场监管部门提交了“产品购买票据及实物图片等信息”,符合《投诉举报办法》第二十四条规定的举报条件,即“举报人应当提供涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章的具体线索,对举报内容的真实性负责”。
  《投诉举报办法》对投诉和举报分别设计了不同的处理程序和制度安排,市场监管部门应不拘泥当事人的请求形式,而是从实质意义考察请求的性质和内容,以辨明是投诉还是举报,从而依法处理。在本案中,张某虽是以投诉的方式向市场监管部门提出的请求,但监管部门应当辨明该请求的性质,按照举报处理程序进行办理。

药品投诉举报处理与监管具有对应性
  《投诉举报办法》较之于原《食品药品投诉举报管理办法》的一个亮点是从立法上取消了投诉举报机构的主体地位,使得具有管辖权的市场监管部门直接成为投诉举报的受理和处理主体。根据《药品管理法》第四十一条的规定,药品生产许可属于省级药品监管部门的职权,《药品生产监督管理办法》恪守“谁许可、谁监管”的理念,视省级药品监管部门对药品生产具有专属的监管权。因《投诉举报办法》所规定投诉举报处理权主体和监管权主体具有高度的一致性,故市级以下(含市级)市场监管部门就不再具有对药品生产环节涉嫌违法行为投诉举报的处理权,也就意味着市级以下市场监管部门也不能受理对药品生产环节的投诉举报。
  从我国食品药品的法律规制和机构设置的趋势来看,药品管理讲求分段性和环节性监管。《投诉举报办法》承继了这一趋势,规定了“本行政机关不具有处理权限”是不予受理投诉举报的法定事由之一。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》这些规定在总体上与《药品管理法》并不冲突。《药品管理法》第一百零六条规定,药品监管部门均有义务“公布本部门的电子邮件地址、电话,接受咨询、投诉、举报,并依法及时答复、核实、处理”,该条款背后蕴含着药品分段性监管的理念,故规定非常概括,即未对受理主体明确化,这就为下位法的制度设计创造了立法空间。《投诉举报办法》根据《药品管理法》《药品生产监督管理办法》《药品经营许可证管理办法》等实体法规定的药品监管权限(主体)而相对应地规定了药品投诉举报处理权限(主体)。
  因此,对药品经营者的投诉举报只有具有药品监管权的主体方能受理和处理,向不适格的监管部门投诉举报,该监管部门则以“本行政机关不具有处理权限”为由而不予受理。具体到本案,张某认为所购药品为假劣药,对销售者可以向其所在地市级市场监管部门投诉举报,但对生产者只能向省级药品监管部门投诉举报。

小 结
  综上所述笔者认为,《投诉举报办法》确定的投诉举报处理主体和市场监管主体是一致的,如市级市场监管部门对药品生产环节无监管权,这就意味着其对药品生产环节的投诉举报无处理权。《投诉举报办法》一改原《食品药品投诉举报管理办法》的投诉举报单一处理程序,而分别对投诉和举报规定了不同的处理程序。市场监管部门应当视当事人投诉举报的实质内容(主体、请求、责任形式)而判定到底是投诉还是举报。从张某的请求内容看,这两个“投诉”都不是投诉,而是举报。市场监管局不应受“投诉”字眼迷惑,而应从张某请求查收药品违法行为的性质出发,适用举报处理程序。

□中国人民公安大学食品药品与环境犯罪研究中心副主任 法学博士 曾文远

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