您当前所在的位:新闻->行业新闻->非公发展

优化营商环境,就是优化制度规则

访问量:[]
发布时间:2020-11-05 09:31 来源:
分享:
0


  

营商环境受重视程度,再无出其右者
  2020年10月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》,支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放,其中的一项重要任务是,打造市场化法治化国际化营商环境,在重要领域和关键环节改革取得标志性成果,为全国制度建设作出重要示范。
  时光回溯至2019年11月5日,在第二届中国国际进口博览会上,习近平总书记在开幕词中指出,必须不断完善市场化、法治化、国际化的营商环境。2019年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中指出,着力优化营商环境是政府工作的重要任务之一。
  营商环境,已然成为时下热词。无论是居庙堂之高,还是处江湖之远,举国上下,对营商环境的重视,再无出其右者。
  在这一浪高过一浪的热度的背后,一个最深层的问题是,什么是营商环境?
  在国内,曾有人说,营商环境,就是政府给足优惠补贴,企业纷至沓来的一场政企狂欢。的确,曾经有一段时间,为招商引资,祖国各地,八仙过海,各显神通,纷纷比拼土地优惠、税收减免……但此种模式,终究不可持续,特别是在税权收归国家、土地禀赋资源行将用尽之时,更是如此。对于企业而言,政府的种种优惠补贴,固然能够惠及一时,但真正起决定作用的,是公平高效的制度环境。它像空气一样须臾不可分离,弥漫于企业的周遭,平时似难察觉,一旦遭受污染,有毒有害的空气所侵蚀的,远远不仅是少数企业,而是整个生态系统。实施特殊照顾与额外补贴,而不是普遍降税减费,其戕害的,恰恰是市场化、国际化、法治化的营商环境。

营商环境,本质上是制度环境
  “营商环境”一词,源于世界银行集团国际金融公司(IFC)的“Doing Business”项目调查。该项目调查始于2002年,旨在考察各国中小企业,并对在企业存在周期内所适用的法规予以评估,通过收集并分析全面的定量数据,对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较,并发布《营商环境报告》(DB Report),供学术界、记者、私营部门研究人员和关注各国商业环境的其他人士参考。首份《营商环境报告》于2003年发布,包括5项指标,涉及133个经济体;而今,该报告包括10项指标,涉及190个经济体。
  从2003年起,世界银行开始发布营商环境年度报告,对全球190个经济体,采集其最大的工商业城市(对于人口超过1亿的11个经济体,还采集第二大工商业城市)的数据,运用“开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、税收支付、跨境贸易、执行合同、办理破产”等10项指标(以后可能还要纳入“劳动力市场监管”和“政府采购”2项指标)予以评估,从而得出该经济体的商业监管规则的优劣等级,并进行横向与纵向排名。
  中国的全球排名,由两个城市构成。其中,上海占比55%,北京占比45%(以后或许还要加入第三和第四个城市)。
  我国的此项排名,多年来曲折前行。2018年大幅攀升,一举跃升32位,列全球第46名,首次跻身全球前50强;2019年再次攀升至全球第31名。我国也连续两个年度成为进步最快的经济体之一。
  世行评估,极其重视规则。近3年,笔者作为世行受访专家,填写了问卷,并参与世行营商环境评估的所有最终磋商。世行专家经常问到的问题是,对于这样的做法,有规则依据吗?规则是否应当做这样的解释?
  对于世行来说,领导重视当然很重要,但领导常变而规则常在。只有规则适当确立,方能固根本、稳预期和利长远。
  因而,世行评估中,有一个词,反复出现于问卷与磋商过程中,那就是Regulation,即可以反复适用与普遍适用的规则。
  正因为如此,习近平总书记指出,营商环境就像空气,只有空气清新了才能吸引更多投资。2019年2月25日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,法治是最好的营商环境。
  文明新旧能相益,心理东西本自同。习近平总书记的这一重要论断,与新制度经济学关于“制度极端重要”的论说,可谓一脉相承。

制度,就是高速公路,就是高架水渠
  新制度经济学家、诺贝尔奖获得者道格拉斯·诺斯(Douglass North)等在《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》等著作中提出了“制度是极其重要的”这一命题,他们甚至从一种禀赋的视角,来理解法律制度:法律被视同为高速公路或者水坝——经济发展腾飞之前的一项固定资产投资,它决定了经济的发展路径,但其自身不会变动不居。
  此种观点可追溯至马克思·韦伯。他运用法律来解释西欧的兴起,得出一项著名的论断,即“理性的”法律通过对市场交易提供预期和合法性而支撑着经济活动的发展。一个世纪之后,道格拉斯·诺斯部分援引韦伯的观点,并将其运用于具体制度领域中。诺斯声称,将富国与穷国一分为二的是各国制度的质量。在诺斯看来,富国成功地形成可靠的、低成本的制度,保护了产权,确:显嫉穆男。相反,穷国则缺乏这些孕育市场交易的制度安排。由于制度变迁存在路径依赖,那些禀赋孱弱的国家想变更其基础以赢得未来的经济增长,相当困难。
  他们的论证过程,可以简单地抽象为以下方程式:良性法律+良性执法=良好的经济绩效。
  将制度优劣与国家贫富联系在一起,已经获得广泛的认可。
  美国麻省理工学院的德隆·阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)教授和哈佛大学的詹姆斯·A.罗宾逊(James A. Robinson)教授在2012年共同出版的《国家为什么会失败:权力的源泉,贫穷与富裕》(Why Nations Fail:Origins of Power, Poverty and Prosperity)一书中,提出以下问题:
  放眼全球,为什么有的国家蒸蒸日上,人民富足,而有的国家陷入长期的贫困?为什么有些国家保持经济持续增长,而有些国家虽然实现高速增长却如昙花一现?为什么有些国家的贫富差距较。??行┕?业钠陡徊罹嘣嚼?酱螅军br>  对于这些问题,他们给出的答案是制度。
  纵观世界,各国的经济和社会制度,姿态万千,秉性各有不同,但仍然大致可分为两类,即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型经济和社会制度中,市场主体享有广泛权利,强调自由进入和竞争,任何人都没有通过垄断或者市场控制获得超额利润的机会,市场主体可以获得全部或者绝大部分生产性收益,生产性激励非常充分。欧美发达国家以及世行营商环境排名居前的经济体,例如新西兰、新加坡及我国香港等,均属此类。
  相反,汲取型是指市场主体缺乏普遍的权利。权力要么源于世袭,要么通过革命由军阀控制,精英人物或者既得利益者在制度选择中起到关键作用。市场垄断横行,生产者只能够获得极少部分甚至无法获得任何生产性收益,生产性激励极度匮乏。比如,历史上欧洲殖民者对南美洲秘鲁、巴西和北美洲墨西哥等的殖民,欧洲殖民者从非洲大量贩运奴隶到美洲、亚洲等国家或地区奴役等建立起来的制度,即为典型的汲取型制度。
  就短期而言,汲取型制度能够实现经济增长,因为攫取者也需要攫取的资源,但此种经济增长不可持续,其原因在于:其一,攫取者的短期行为。统治者或者当权者都有生命或任职期限,他们会在其任职期限内尽全力攫。???豢赡堋胺缥锍ひ朔叛哿俊。其二,生产者激励不足。生产者或者劳动者虽然被迫努力劳作,但并非出于自愿,对于他们而言,偷懒才是最大的福利。其三,攫取者之间恶性冲突。攫取者之间会为获得有利的攫取条件而爆发冲突。例如,垄断者为保持垄断地位而无所不用其极,只要脑补一下黑帮火并的场景就会明白,此种以黑吃黑、以暴制暴的模式,势必会恶化社会秩序,降低生产激励,阻滞经济的长期增长。
  相反,包容型制度可以实现长期的经济增长。其原因在于:其一,生产者拥有正向激励。由于有稳定的回报预期,生产者拥有充分的内生激励从事生产活动,由此生生不息,代代相传。其二,不存在攫取者任期约束下的巧取豪夺,保护了创造者的收益。其三,避免攫取者之间的暴力冲突,社会秩序安定,市场主体主要通过发明和新技术的运用,获得有利的生产条件。

营商环境,以降低制度性交易成本为核心
  发端于2003年的世界银行营商环境评估,以降低制度性交易成本为主线,以更美好的制度构造更美好的生活,其方法论即源于此。而何为“制度性交易成本”?在这里,有必要讲透彻,说明白。
  20世纪30年代,诺贝尔经济学奖得主科斯率先在“生产成本”之外提出“交易成本”的概念。他发现,运用价格机制来配置资源,并非毫无成本,产权保护、谈判签订合同、监督合同执行……都存在交易成本。沉寂多年之后,“交易成本”终于引发高度关注,并获得进一步的阐释。后来获得诺贝尔经济学奖的阿罗提出,科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”,而不是单纯的商业成本。
  无独有偶。与科斯同时代、当时也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪30年代研究时发现,当时湖南、江西等地的中国农民很穷,生产粮食的成本极低,但在沿海城市(例如宁波)的粮食市场上,他们的大米竞争不过远道而来的泰国大米。经过调查,张培刚发现,地方割据、关卡敲诈等大大降低了内地大米的竞争力。这种成本即世行所称的制度性成本,即无论市场主体如何努力、如何聪慧,都必须承担的成本,这也正是世行评估着力于削减的。
  在《2019年营商环境报告》的序言里,时任世行行长金墉先生称:“所测即所得。在过去的16年里,没有任何报告比《营商环境报告》更好地阐述了这句格言。”
  的确,世行《营商环境报告》素以严谨著称,几乎每项指标以一篇经典文献作为方法论基。?杓浦苊艿闹副,采集、分析10个商业监管领域的详细而客观的数据,以帮助各经济体发现问题、纠正问题,并引入具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性的指标来衡量监管过程。
  世行《营商环境报告》启发研究者在同行评议期刊上发表了数千篇文章,并为经济发展的监管及制度框架提供一个可供讨论的平台。众多机构将《营商环境报告》中的指标纳入相关衡量标准中,从而引发更多关于“最佳营商环境”的讨论,推动全球具有包容性、可持续性的经济增长。
  《2019年营商环境报告》显示,改革效果最大的10个经济体分布于5个不同地区,它们的经济规模、贫富状况各不相同。这种多样性表明,无论背景如何,只要决策者意志坚定,任何经济体都能够改善营商环境。中国和印度作为全球两大经济体,共进行13项改革,成为这10个经济体中的佼佼者。
  鉴于世界各地纷繁多样,以一套评价标准来衡量190个经济体是否科学?2018年3月28日,上海召开以“优化营商环境的国际经验及对中国的启示”为主题的会议。来自保加利亚的世行首席执行官Kristalina Georgieva说,每当有人问我这个问题,我总是回答说,在奥运赛场上,体育健儿来自世界五湖四海,他们都可以在一个舞台上同台竞技,接受同样一套规则的评价,为什么我们不能用同样的标准来衡量各经济体的营商环境?
  这样的底气,源于世行营商环境评估团队对其价值观与方法论的高度自信。就价值观而言,世行始终致力于推进改革,降低制度性交易成本,促进世界共同繁荣。尽管其每年营商环境报告的主题词各不相同,但“更美好的制度,更美好的生活”始终是其不变的追求。
  就方法论而言,世行确立的指标体系,具有可竞争性、可比较性、可量化性以及可改革性。前三者,保证评价的科学性;最后一点,即“可改革性”,则为每一个经济体留下发展完善的空间。而且,更为难能可贵的是,世行每年会根据评估情形,动态优化调整指标体系,使其臻于完善。
  以下这则小故事,或者可以从一个侧面反映世行指标的严谨。2018年5月22日,完成与世行营商环境评估专家的一场磋商,在赶往下一场的中巴车上,我问Marcin博士,“开办企业”这项指标,在衡量所用的时间时,为什么必须区分男人与女人?Marcin博士很认真地说,因为在南亚和非洲一些国家,女人开办企业,必须征得丈夫的许可,因此可能会增加一个环节。严谨如斯,笔者佩服不已!

修法立规,动态调整规则
  世行自去年开始,“营商环境前沿距离”(Doing Business distance to frontier)的名称已改为“营商环境便利度分数”(ease of Doing Business score),以更好地反映衡量标准的主要理念——表明一个经济体相对于最佳监管实践的位置。
  环球同此凉热。我国政府近年来大力推进“放管服”改革,其用意也在于释放市场创新创业活力,打造良好的营商环境。在这一过程中,必须高度重视法律的作用。无论是为了提升世行评估的全球排名,还是更为广义的营商环境的优化,概莫能外。
  世行报告显示,自2003年首次发行以来,世行《营商环境报告》在其衡量的10个商业监管领域内已经触发3500余项改革。而在2018年,世界范围内的改革活动达到高峰——仅2017、2018年度,128个经济体就进行了314项改革。而所有这些改革,均须通过法律的“立改废释”来完成。
  鉴于此,各国高度重视,纷纷通过修订法律来提升全球排名。例如,2012年,俄罗斯全球排名第124位,普京签署总统令,要求迅速启动大面积的法律法规修订,5年内跻身全球20强。2018年,俄罗斯迅速上升至全球第31名,2019年更攀升至第28名。新加坡、新西兰等全球排名领先的经济体,无不紧盯世行指标,动态修订法律。我国也应以世行评估为契机,在不伤害其他法益价值的情况下,启用法律简易修订程序,保持法律的市场适应性。
  近年来,上海锐意改革,推行证照分离、一网通办、告知承诺、轻微免罚等诸多改革,大大激发了市场活力。而这一切,无不与规则的适应性调整同步而行。特别是2020年,上海更是打出立法组合拳,颁布实施《上海市优化营商环境条例》《上海市促进中小企业发展条例》《上海市地方金融监管条例》《上海市外商投资条例》。此外,《上海市反不正当竞争条例》也正在审议之中……
  最后,法律与政策的知晓度,非常重要。
  印度著名诗人泰戈尔写道,世界上最遥远的距离,是我站在你面前,而你却不知道我爱你……此句用于解读政府政策与民众感受度之间的关系,同样生动贴切。法律法规千条万条,老百姓不理解不明白,相当于打了白条。要赢得民众真切的感受,除措施本身切中肯綮之外,去繁就简、以接地气的方式解读和宣讲政策,同样非常重要。因而,国务院《优化营商环境条例》规定,优化营商环境,必须以市场主体获得感为评价标准。
  优化营商环境,永远在路上!

□上海市司法局副局长、法学教授 罗培新

(责任编辑:)

Copyright 1984-2016 CHINA INDUSTRY & COMMERCE NEWS AGENCY All Rights Reserved

中国市场监管报 版权所有